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08/01/2014 - Altalex : Precari della Pa: chiarimenti sulle nuove procedure di stabilizzazione
Il Governo ha fornito i primi indirizzi per l’applicazione del D.L. 101/2013. Si punta all’assunzione a tempo indeterminato dei precari più meritevoli, da selezionare attraverso procedure di reclutamento speciali con riserva di posti. Possibile la proroga dei contratti a termine oltre il limite dei 36 mesi, subordinata all’avvio delle procedure di stabilizzazione.
L’art. 35, comma 3-bis, del d.lgs. n. 165/2001 (introdotto dalla Legge di Stabilità 2013) e l’art. 4, comma 6 del D.L. 31/08/2013, n. 101, convertito con modificazioni con legge 30/10/2013, n. 125, disciplinano due diverse procedure speciali di reclutamento a favore del personale precario delle pubbliche amministrazioni, finalizzate alla valorizzazione delle professionalità acquisite e, al contempo, alla riduzione del numero dei contratti a termine nel pubblico impiego.
I due interventi normativi rappresentano, almeno nelle intenzioni del legislatore, l’attuazione degli indirizzi programmativi definiti da Governo e Parti Sociali con il “Protocollo d’Intesa sul Lavoro Pubblico” del 3 maggio 2012, che prevedeva, tra l’altro, l’introduzione di “percorsi di accesso mediante un reclutamento ispirato alla “tenure track”, nel rispetto dell’articolo 97 della Costituzione e dei limiti alle assunzioni”, nonché interventi volti a “contrastare l’uso improprio e strumentale delle tipologie contrattuali di lavoro flessibile con disciplina della responsabilità dirigenziale e delle sanzioni da applicare per il caso di abuso”.
Con la recente Circolare della Funzione Pubblica n. 5 del 21 novembre 2013, il Ministro per la Pubblica Amministrazione e la Semplificazione ha fornito i primi indirizzi per la corretta applicazione del D.L. 101/2013 soffermandosi, tra l’altro, sul reclutamento speciale previsto dall’art. 4 del decreto-legge in parola, “proprio perché è quello volto al superamento del fenomeno del precariato”, sottolineando che tale reclutamento non comporta alcun diritto per i possibili beneficiari e “può essere avviato dalle amministrazioni in via facoltativa, in ragione del loro fabbisogno”.
Nel rinviare al contenuto integrale della Circolare n. 5/2013 e relativi allegati, si rappresentano di seguito le principali caratteristiche delle due procedure di reclutamento speciale in parola e le novità introdotte in merito alla “proroga finalizzata” dei contratti a tempo determinato oltre il limite temporale dei 36 mesi.
Reclutamento speciale a regime. È la denominazione che la Circolare n. 5/2013 utilizza per individuare le procedure di reclutamento già disciplinate dall’art. 36, comma 3-bis, del decreto legislativo n. 165/2001.
Secondo detta disposizione, introdotta dalla legge di Stabilità 2013 e in vigore dal 1° gennaio 2013, le amministrazioni pubbliche, nel rispetto della programmazione triennale del fabbisogno, nonché del limite massimo complessivo del 50 per cento delle risorse finanziarie disponibili ai sensi della normativa vigente in materia di assunzioni ovvero di contenimento della spesa di personale, secondo i rispettivi regimi limitativi fissati dai documenti di finanza pubblica, possono avviare procedure di reclutamento mediante concorso pubblico:
a. con riserva dei posti, nel limite massimo del 40 per cento di quelli banditi, a favore dei titolari di rapporto di lavoro subordinato a tempo determinato che, alla data di pubblicazione dei bandi, hanno maturato almeno tre anni di servizio alle dipendenze dell'amministrazione che emana il bando;
b. per titoli ed esami, finalizzati a valorizzare, con apposito punteggio, l'esperienza professionale maturata dal personale di cui alla lettera a) e di coloro che, alla data di emanazione del bando, hanno maturato almeno tre anni di contratto di collaborazione coordinata e continuativa nell'amministrazione che emana il bando”.
Reclutamento speciale transitorio. È la denominazione che la Circolare n. 5/2013 utilizza per individuare le nuove procedure disciplinate dall’art. 4, comma 6, del D.L. 101/2013.
La disposizione prevede che, a decorrere dal 1° settembre 2013 (data di entrata di vigore del D.L. 101) e fino al 31 dicembre 2016, le pubbliche amministrazioni possono avviare procedure di reclutamento mediante concorso a tempo indeterminato, per titoli ed esami, riservato per un massimo del 50% delle risorse assunzionali previste, a coloro che:
a. sono in possesso dei requisiti di cui all’art. 1, commi 519 e 558, della legge n. 296/2006 e dell’art. 3, comma 90, della legge n. 244/2007, ovvero:
essere stati in servizio al 1° gennaio 2007 con tre anni di tempo determinato maturato nel quinquennio precedente;
essere stati in servizio al 1° gennaio 2007 con tre anni di tempo determinato maturato in virtù di un contratto in essere al 29 settembre 2006, tenendo conto anche del servizio svolto a tempo determinato nel quinquennio precedente al 1° gennaio 2007;
tre anni di tempo determinato già maturati nel quinquennio precedente al 1° gennaio 2007, per coloro non in servizio al 1° gennaio 2007;
in servizio al 1° gennaio 2008 con tre anni di tempo determinato maturato in virtù di un contratto in essere al 28 settembre 2007, tenendo conto anche del servizio svolto a tempo determinato nel quinquennio precedente al 1° gennaio 2008.
b. coloro che alla data del 30 ottobre 2013 hanno maturato, negli ultimi cinque anni (ovvero nell’arco temporale che va dal 30 ottobre 2008 al 30 ottobre 2013), almeno tre anni di servizio con contratto di lavoro subordinato a tempo determinato alle dipendenze dell’amministrazione che emana il bando con esclusione, in ogni caso, dei servizi prestati presso uffici di diretta collaborazione degli organi politici.
Il carattere transitorio delle procedure speciali ex art. 4, comma 6, D.L. 101/2013 si evince dalla circostanza che dette procedure (a differenza di quelle speciali a regime) possono essere avviate entro limiti temporali ben definiti, vale a dire solo a valere sulle risorse assunzionali relative agli anni 2013, 2014, 2015 e 2016. Resta fermo il vincolo di non superare per ciascun anno la misura del 50%. Le graduatorie definite in esito alle medesime procedure sono utilizzabili per assunzioni nel quadriennio 2013-2016 a valere sulle predette risorse.
Rapporto tra le due procedure speciali di reclutamento. Per espressa disposizione normativa le procedure speciali transitorie “possono essere avviate (…) in alternativa a quelle di cui all’articolo 35, comma 3-bis, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165”.
Sul concetto di alternatività la Circolare n. 5/2013 chiarisce che “tale alternatività si pone rispetto all’esigenza di salvaguardare l’adeguato accesso dall’esterno e conseguentemente le due modalità di reclutamento speciale, nell’ambito del limite massimo del 50 per cento delle risorse previste per ciascun anno, sono tra loro complementari”.
A fronte di una prima interpretazione che ritiene che le due procedure in esame siano alternative nel senso che non possano essere avviate contemporaneamente, la chiave di lettura fornita dalla circolare ministeriale sembra andare nella direzione opposta. Le amministrazioni, al fine di intercettare il maggior numero possibile di professionalità maturate dal personale precario, possono avviare contemporaneamente entrambe le procedure speciali di reclutamento, purché il numero totale di posti a riserva risulti pari o inferiore al 50% delle risorse assunzionali complessivamente bandite.
In tale prospettiva, la Circolare precisa altresì che il ricorso alle procedure speciali di reclutamento non può prescindere dall’adeguato accesso dall’esterno. Pertanto le amministrazioni non possono destinare più del 50% del loro budget assunzionale per il reclutamento speciale (sia quello a regime, sia per quello transitorio previsto nel quadriennio, sia per entrambi complementariamente considerati ove avviati nel quadriennio).
La proroga dei contratti oltre il limite dei 36 mesi. Il decreto legislativo n. 368/2001, applicabile al pubblico impiego in forza del rinvio operato dall’art. 36 del d.lgs. n. 165/2001, dispone che il contratto di lavoro a tempo determinato può essere prorogato solo quando la durata iniziale sia inferiore a tre anni. La proroga è ammessa una sola volta, a condizione che sia richiesta da ragioni oggettive e si riferisca alla stessa attività lavorativa per la quale il contratto è stato stipulato a tempo determinato. In ogni caso, la durata complessiva del rapporto a termine non può essere superiore a tre anni.
Lo stesso d.lgs. n. 368 del 2001, all’art. 5 comma 4-bis, prevede, eccezionalmente, la possibilità di prorogare il contratto oltre il limite massimo dei 36 mesi mediante un’apposita procedura negoziale che coinvolge datore di lavoro e parti sindacali. A tale ipotesi (cd. proroga ordinaria) si aggiunge ora quella prevista dal D.L. n. 101/2013, (cd. proroga finalizzata), concernente la proroga disposta per consentire la conclusione delle procedure di reclutamento speciale transitorio.
La proroga “finalizzata”. L’art. 4, comma 9, D.L. n. 101/2013 consente alle amministrazioni la proroga oltre il limite massimo dei 36 mesi dei rapporti di lavoro a termine dei soggetti interessati alle procedure di reclutamento speciale transitorio fino al completamento delle stesse e, comunque, non oltre il 31 dicembre 2016, al ricorrere dei seguenti presupposti:
previsione nella programmazione del fabbisogno relativa al quadriennio dell’avvio di procedure concorsuali di reclutamento speciale (sia secondo la normativa a regime, sia secondo la procedure transitorie previste dal D.L. 101/2013);
rispetto dei vincoli finanziari previsti dalla normativa vigente in materia di controllo della spesa del personale e assunzioni a tempo determinato e dei divieti di assunzione che scaturiscono in via sanzionatoria (art. 1, comma 557, della legge n. 296/2007 e art. 76, comma 7, del D.L. n. 112/2008);
rispetto dei limiti massimi della spesa annua per la stipula dei contratti a tempo determinato previsti dall’art. 9, comma 28, del D.L. n. 78/2010, convertito con modificazioni dalla legge n. 122/2010, fatte salve le deroghe previste dalla legge;
proroga nei confronti di coloro che alla data del 30 ottobre 2013 abbiano maturato almeno tre anni di servizio alle proprie dipendenze;
coerenza con il proprio effettivo fabbisogno, con le risorse finanziarie disponibili e con i posti in dotazione organica vacanti indicati nella programmazione triennale, anche alla luce delle cessazioni dal servizio che si prevede si verifichino nel corso del quadriennio.
Le proroghe “non finalizzate”, disposte cioè senza avviare il reclutamento speciale, sono contrarie alle disposizioni previste dal decreto legge.
Proroga secondo il regime ordinario ex art. 5, comma 4-bis, del d.lgs. n. 368/2001. Per le amministrazioni che non hanno le condizioni finanziarie e i posti in pianta organica per avviare il reclutamento speciale transitorio di cui al D.L. n. 101/2013, la durata massima dei contratti a tempo determinato rientra nel regime ordinario previsto dal decreto legislativo n. 368/2001, anche per quanto concerne i possibili spazi di proroga oltre il limite massimo dei tre anni.
In tali ipotesi, infatti, rimane applicabile la disposizione di cui all’art. 5, comma 4-bis, del d.lgs. n. 368/2001 che, eccezionalmente, consente la proroga oltre il limite massimo di 36 mesi previa la stipula di contratti collettivi a livello nazionale, territoriale o aziendale con le organizzazioni sindacali comparativamente più rappresentative sul piano nazionale.
Ragionando alla luce dei nuovi percorsi di stabilizzazione, sembra corretto affermare che la proroga ordinaria in parola possa essere motivata sul presupposto dell’avvio delle procedure di reclutamento speciale a regime previste dall’art. 35, comma 3-bis, d.lgs. n. 165/2001, al fine di delineare un percorso speculare a quello definito dal D.L. n. 101/2013.
A tal proposito, la Circolare della Funzione Pubblica n. 5/2013 precisa che “le amministrazioni hanno la facoltà di valutare, in relazione al proprio fabbisogno e nel rispetto dei limiti finanziari in tema di lavoro flessibile, se continuare ad avvalersi, nelle more dell’esperimento delle procedure concorsuali di cui all’art. 35, comma 3-bis, del d.lgs. n. 165/2001, che non hanno carattere transitorio, per un periodo coerente con la durata delle suddette procedure, del personale interessato alle stesse. La programmazione e l’avvio delle predette procedure concorsuali rappresenta un presupposto importante per supportare le ragioni di una possibile deroga in sede di negoziazione, nella cui sede medesima saranno opportunamente valutati gli interessi rappresentati dalle parti, con particolare riferimento alla necessaria tutela del lavoratore, per evitare il rischio di precarizzazione, sulla corretta applicazione delle disposizioni speciali previste dal D.L. n. 101/2013”.
Per approfondimenti:
Diritto e processo del lavoro e della previdenza sociale. Privato e pubblico, a cura di Santoro Passarelli Giuseppe, AA.VV., Utet Giuridica, 2013.
(Altalex, 8 gennaio 2014. Articolo di Giuseppe Donato Nuzzo)
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